特色小镇是城市问题的乡村方案还是乡村问题的城市方案
从农业传统到现代社会, 中国的社会演进具有双重逻辑。上个世纪80年代以来, 城市化进程的加快使农村问题与城市问题交替出现。伴随着当代中国的城市化进程, 作为村镇和城镇两种形态的新型市镇, 进入了不同的制度背景, 并形成不同的发展道路。特色小镇的出现, 有可能形成这一矛盾定位的政策突围。在纷纷启动的特色小镇规划中, 仍要明确特色小镇的角色定位, 即特色小镇是城市问题的乡村方案, 还是乡村问题的城市方案。特色小镇的设立, 有助于解决游离于城市体系之外的城镇的身份冲突, 但是由于缺少明确的制度安排和法律支持, 特色小镇有可能成为一种过渡性的公共政策。
伴随着工业化的进程, 中国城市化在上个世纪末开始大规模启动。在这场前所未有的社会浪潮之中, 伴随着对于城市的严肃批判, 这种批判既来自城市问题的普遍揭示, 也来自于乡村凋落的中国式反思。在城市发展与乡村振兴的双重政策设计中, 我们认为, 城市化的进程提供了一个重新认识中国城市问题和乡村问题的契机, 伴随着城乡政治社会关系的重构, 不同的分析视角往往意味着不同的解决方案。特色小镇, 则是众多方案中尤其值得关注的一种。
中国社会演进的双重逻辑
作为具有悠久农业传统和工业化后发国家, 中国在1949年后遇到的社会问题既有农业社会的特点, 也有工业社会的特点。改革开放以来, 在城市化进程中, 中国开启了农业国家向工业国家的逻辑转变。在这一转变过程中, 社会问题显示了其异质性和复杂性, 但是总体上来说, 这种问题主要体现为城市问题与农村问题。
首先, 作为农业中国的社会发展。西周以来, 中国逐步成长为一个农业大国。“当耕作方法还很原始, 并不过分要求领导时, 农业的选择对于非农业的人群来说, 仅具有一种有限的和很不相同的吸引力。在分层的农业社会出现以后, 选择就变得更加重要了。邻近的农业国家的政府和富有地主们所掌握的权力起着威慑的作用, 因为在这些情况下, 实行转变就可能使人们屈从于受到政治和所有权控制的令人生厌的手段之下。”[1]秦汉之后, 人口的增长及其对土地的渴求扩充了国家地理版图, 也给国家整体统治带来困难, 正是基于农业社会的郡县制及其控制手段的细化, 国家权力结构日趋完善。
在魏特夫看来, 治水社会对于劳动力的控制远远超过封建社会, 诸如徭役的重复行使, 部分保障了农民的自由, 但也确认了国家对于农民自由的周期性剥夺。“治水国家不同于现代极权管理国家之处, 在于它建立在农业上面, 只管理着国家经济的一部分;它与以私有财产为基础的工业社会的自由放任国家的不同之处, 在于就其核心形式而论, 它是以命令式的 (强迫的) 劳动手段来实现重要的经济职能的。”[2]有限的自由剥夺和国家的最终控制, 使农业中国以超稳定的形态维系了国家政治秩序。在秦汉以后, 土地继承的无限分割、郡县制的渐次设立使中国难以出现西方国家的贵族阶级联盟, 更无法出现可以对抗强权的社会阶级。于是, 个体依附于家庭和宗族, 社会依附于国家, 地方依附于中央政权, 社会问题被简化为国家问题, 地方问题被理解为中央问题。正是农业社会中央集权的政治系统, 确认了中国政治的严密性运作, 也支持了中国社会的封闭性轮回。
其次, 作为工业中国的社会发展。农业社会发展的历史一贯性逻辑终将遇到工业革命的挑战。从1978年以来, 中国的经济改革从人口占据多数的农村起步, 逐步推进了工业化的发展。中国改革开放以来的工业化历程大致可分为三个阶段:第一阶段为1978—1991年农业、轻工业和乡镇企业高速发展的阶段;第二阶段为1992—1999年制造业及出口快速增长的阶段;第三阶段为2000—2020年中国重新重工业化阶段或基本实现工业化的阶段。
不同的工业化阶段意味着不同的人口流动方向, 虽然经过了离土不离乡的乡镇工业、小城镇建设, 但是工业时代把社会发展最终指向了大中型城市, 城市迅速集聚了大量的人口。以户籍计算, 1979年我国城镇人口18495万人, 乡村人口79047万人, 城市人口约占全国人口19%;到了2016年, 我国城镇人口79298万人, 乡村人口58973万人, 城市人口约占全国人口的57%。1979年, 城市就业人口尚不足1亿人, 2016年, 这一数字已经达到4.14亿。[4]人口的流动性使城市社会切入陌生人社会形态, 人们在官僚制组合起来的各种流水线上工作, 并形成车间、工厂、职业等新的集合, 基于血缘的农业社会长期形成的宗族、家庭结构却纷纷解构了。
大规模的工业化通过与城市的结盟, 瓦解了传统的社会结构, 同时以压缩的公共空间重组了社会形态, 基于工业生产与城市生活的不可逆转性, 中国的社会问题从此具有新的逻辑。在上个世纪80年代市管理县体制建立之后, 城乡合治的政治传统逐步为城市统驭乡村模式所取代, 中国的社会发展因此与城市发展更加紧密地联系起来, 而通过城市与工业的发展解决中国社会问题, 成为近30年的政策重心。
再次, 乡-城转型中的问题交织。城市化的发展伴随着乡村向城市的转型, “任何城市的发展, 都会经历力量惊人的爆炸式增长。村庄和城镇不会以这样的方式发展, 也成为不了城市。即使一些小城市只经历过短期的发展, 并在之后进入停滞状态, 也必然至少有过一次特别突然且迅速的经济增长。通常我们可以观察小城市中大部分建筑的时代特征, 以判断这一快速增长发生于何时;快速增长期内, 建筑物总是增加得非常多”。城市的意义不仅仅在于建筑及地理空间的重构, 在中国这样一个传统的农业国家, 在城市化进程中, 在新的社会组织形成之前, 无数原子化的个体被迫直面工业社会的风险。快速城市化进程将一些群体抛至社会边缘, 大量的人口面临住房、工作、医疗等公共服务的困难。同时, 即使在今天, 我国仍然有40%多的人口居住在乡村, 李昌平甚至认为, 再过30年, 中国依然会有不少于6亿的人口生活在乡村。[6]因此, 在依附城市发展30多年后, 乡村人口的居住、就业和社会保障需要重点关注。
在资本的推动下, 工业化和城市化使中国的经济社会生活从地方主义直面全球主义的挑战。必须承认的是, 我国的国家治理长期以来建立在国家本位之上, 国家的权力集中具有与生俱来的道德正当性;在尊重这一前提之后, 我国的地方治理又建立在彼此隔绝的地方性知识之上。所以, 工业化和城市化的意义在于, 当地方性知识无法适应全球性知识以后, 当国家长期处于农业社会向工业社会过渡时, 那些本该有序的社会进程就呈现复杂的态势。例如, 世界城市化进程往往表现为三个阶段:城市化、逆城市化和绅士化。由于中国社会的快速转型, 作为世界第一人口大国的中国的城市化进程同时形成三个阶段的交织, 这也加大了中国城市化进程的复杂性。
伴随着城市化进程的提速, 中国的社会问题逐渐清晰起来, 总体来说, 这些问题仍可以概括为城市问题和农村问题, 以及城乡问题的交织。在人口城市化的诉求超越城市容量扩张时, 大量人口的涌入形成城市的拥挤和乡村的空心化。当城市之间的竞争激烈时, 人口则流向发达区域的城市, 从而形成一些欠发达区域城市的空心化和一些发达区域城市的拥挤。而乡村和城市因此成为城市化进程中问题的两面。快速城市化造成了乡村凋敝的同时, 还破坏了安土重迁的中国人的文化记忆。“对大部分经历迁徙流动的中国人而言, 乡土并不是一种对象化的存在, 而是肉身经验的真实组成, 是我们情感的依存、精神生活的丰富来源, 甚至是原初世界观的构造基础———每个人心里都有一个属于自己的乡土。”[7]这种乡土意识, 维系了中国独特的心理特征, 甚至是权利结构。也正是出于这样的思考, 贺雪峰认为, 需要国家通过自上而下的资源转移进入农村, 对农村进行保底式的建设, 而“所谓保底, 就是保住农民进行农业生产和农村生活的最低底线, 维持住农村最基本的生产生活秩序”。因此, 从乡土意识的珍视到乡村生活的维系, 这样的判断价值在于, 在中国城市化进程中存在两类问题和两种解决的方案, 即乡村问题的城市方案和城市问题的乡村方案。
乡村问题的城市方案
在中国学术界和政策界, 对于乡村的发展, 始终存在这样一种选项:打破乡村的依附性发展模式, 实现一种乡村的整体性自主发展, 并在这种整体性的方案中, 同时解决小农对接大市场和对接大国家的问题。事实上, 这样的思路并不孤单, 虽然简•雅各布斯和许多学者在城市起源的时间顺序上有城乡先后的争论, 但是这种争论本身恰恰说明, 当我们讨论城市和乡村问题的时候, 城乡恰恰是一个互相依存的关系。“放眼今天的世界, 要不是城市生产和转移了大量的商品和服务, 农村的生产率一定会令人忧虑。最彻底的农业国家, 农业生产率也最低。另一方面, 城市化最彻底的国家, 生产的食物一定最为充足。”[10]而城市, 因此成为乡村问题的解决方案。在中国, 乡村问题的判断多基于以下三个层层递进的逻辑。
第一, 乡村问题的“三农”视角。国内学者往往把农业、农民和农村问题合并思考, 从而称之为“三农”问题。这一定义不同于以往把农业、农村、农民以及相关问题分别称谓, 并在主观上一味地把三者个别看待、研究和解决的做法, 而是把三者作为一个整体问题加以研究和处理, 从而揭示三者之间的密切联系, 使原先农业、农村和农民这三个概念转变为一个整体性概念。[11]诚然, 与彼此分割的思考相比, 对于“三农”整体性的考察解释了“三农”背后的内在联系, 也意味着“三农”问题必须有一个系统性的解决方案。
“三农”问题在上个世纪末期进入了最高决策的层面, 1998年10月, 《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出:农业、农村和农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。没有农村的稳定就没有全国的稳定, 没有农民的小康就没有全国人民的小康, 没有农业的现代化就没有整个国民经济的现代化。稳住农村这个大头, 就有了把握全局的主动权。[12]因此在最高决策者那里, “三农”问题的系统性解决方案就是必须同步解决社会稳定、生活小康和产业现代化的问题。
第二, “三农”问题的市场化路径。在经济学家看来, 从结果上看, “三农”问题的核心是确保农民充分分享经济增长成果, 那就是改善要素市场的运作。每一种主要的生产要素的市场 (劳动、土地和资本或信贷) 在中国依然受到很大的约束, 存在很多缺陷。中国未来要素市场表现如何, 将在很大程度上影响着农业生产绩效和农民收入的提高。[13]因此, 我们可以看到, 在经济学的分析框架里, 农村的问题是经济发展乏力、农民收入减少的问题。
从逻辑上看, 经济学认为小农经济与市场经济的矛盾才是“三农”问题的症结所在, “三农”问题所引发的社会危机内在于现代市场经济发展的逻辑之中———农民的破产、农业的凋敝、农村的衰落是市场经济在中国展开的必然结果。[14]在这一视角下, 城乡差距以及农民收入的匮乏背后是农村生产要素转化的制度阻碍, 因此基于中国农业的基础性作用和庞大的农民群体, 认为只要按照市场化的基本路径, 把宅基地、房产等资产进入市场流转, 就可以解决农民增收和经济发展的持续性动力。李昌平也看到了现有制度在农民转化中的不足, 在工业化进程中的工人工资收益实在太低了, 所以中国的工业化只生产了几亿农民工, 却无法产生几亿市民, 中国的工业化没有能力把农民工变成市民。因此, 他认为中国农村在乡镇以下长期生活6亿人左右是完全可能的。
第三, 市场化路径中的城市方案。在社会学的视野中, “三农”问题的核心在于大量农业人口的转化。“一个工业化迅速发展的国家, 一面是大规模的工业建设, 一面是农民大量增加 (1952年是5亿农民, 2001年是9亿农民, 50年增加4亿) , 而耕地等主要生产资料增加不多, 这是当今中国农民问题严重的根源。一个工业化、现代化国家, 总不能农民占75%的绝对多数。如何减少农民是我们今后要解决的重大任务之一。”[16]在诸多的社会学研究中, 农民的数量是作为一个问题提出的。
伴随着理论界的争论, 实务界的政策安排日益清晰, 时任国务院总理朱镕基在2001年《政府工作报告》提出, “发展小城镇, 繁荣小城镇经济, 积极稳妥地推进城镇化, 拓宽农民的就业空间和增收渠道”。2002年《政府工作报告》又提出, “加快农业和农村经济发展, 努力增加农民收入”。因此在政府层面上, 城市化作为三农问题解决的基本方案已经日益清晰, 即“城镇化作为一项公共政策, 是以促进三农发展、实现农村劳动力转移为目标的”。
在“三农”问题的市场化路径背后, 掩盖着一个基本的判断, 即市场往往与城市联系在一起。众所周知, 我国的改革开放始于农村, 联产承包制启动了中国的经济社会发展。但是从上个世纪80年代中期起, 以市管理县体制为标志, 城市优先地位再次凸显, 农村改革被动服从于城市发展。“三农”问题的城市方案敏锐地看到了农业人口、农村土地对于城市发展的重要价值, 也催生了城市向农村的蔓延, 一些远离城市的村庄最终成为“城中村”, 并在大规模的拆迁中逐渐消失, 一些更远的村庄或者保持原先的村庄形态, 或者在城市扩张中接纳了城市中的工厂, 承担着城市蔓延的外部性。
城市问题的乡村方案
传统中国政治史是一个等级政治逐步形成并加以巩固的历史, 作为政治权力的中枢, 城市体系的等级化分布充分显示了中国传统的政治特质。这一政治特质逐渐融入了市场和社会发展的其他要素, 从而形成不同历史时期的城市问题。同时, “从基层上看去, 中国社会是乡土性的”[18]。即使在城市的历史变迁中, 在市场化启动之后, 乡土这一社会特征也逐步嵌入城市生活, 并成为一种解决当代中国城市问题的方案选择。具体而言：
第一, 城市问题的基本类型。城市发展就是一个不断解决城市问题的过程, 极端的观点甚至认为城市本身就是一个需要解决的问题。在城市政治理论看来, 城市有一个城市规划、建设和治理的过程, 因此, 城市问题基本上可以划分为城市规划的问题、城市建设的问题和城市治理的问题。
基于城市规划的角度, 城市必须适应区域经济社会发展的需要。一般认为, 城市规划是建立最优城市的重要工具, 但是早在中国城市化启动之前, 日本学者山田浩之就高度怀疑城市规划解决城市问题的有效性。他发现, 城市规划往往是以土地和设施为主要对象, 其内容和目标均较为简单。随着人口增加、城市化和技术进步而引起经济活动的扩大和结构的变化, 以及在生活水平提高、消费需求增大等整个社会变化过程中, 大城市中出现了人口过密、交通拥挤、住房恐慌、环境恶化等种种城市问题, 从而变更了原有的城市经济、社会、政治体系, 这些社会混乱现象无法通过这种简单的计划来解决。[19]同样基于城市建设和治理的视角, 城市问题并不是一个历史的必然, 而是在城市建设和治理中持续暴露的社会现象和政策命题。
第二, 城市问题的多重叠加。在城市发展过程中, 在不同的阶段, 城市问题的类型各有不同, 但是在中国快速城市化的进程中, 由于经济社会发展的区域性差异, 不同地区、不同城市分别进入了城市化的不同阶段, 因此中国城市问题在不同的地区也有不同, 从而形成了城市问题的叠加。
同时, 除了城市化进程的差异, 城市问题还涉及城市运动与公共政策的调适。城市不仅是政治层面政策安排的结果, 也是大规模人口流动的社会性后果, 因此从这个层面上看, 在城市规划、城市建设和城市治理中暴露的城市问题, 既可能体现为公共政策供给的不足, 也可能表现为社会运动的治理代价。中国自1978年以来, 年均城市人口增长1600万[20], 在大量人口涌入城市特别是经济发达地区之后, 日益扩张的公共服务需求与有限城市承载力的冲突、城市流动人口的社会融入与排斥、城市贫困与暴力等, 构成更为深刻的城市社会问题, 从而强化了城市问题的复杂性。
第三, 城市问题的乡村方案。城市问题是在城市发展过程中形成的, 并伴随着城市的始终, 因此城市问题难以存在一种彻底性的解决方案。在世界范围内, 城市问题的思考首先与工业化的反思有关, 刘易期•芒福德认为:“在1820—1900年之间, 大城市里的破坏与混乱情况简直与战场上一样……工业主义, 19世纪的主要创造力, 产生了迄今从未有过的极端恶化的城市环境, 因为, 即使是统治阶级的聚居区也被污染, 而且也非常拥挤。”
作为工业化结果的城市于是成为乡村的异化物, 而乡村自然就成为一种治疗城市病的替代性方案, 霍华德田园城市理论就是其中典型的一种。有学者指出, “田园城市”的学说强调了城市内在的有机性, 因为广阔的绿地, 城市与乡村能在更大范围的生物环境中取得平衡, “田园城市”学说创新之处在于, 它通过一个“组合群体”对城市错综复杂的情况进行恰当的处理, 并建立起内在的平衡机制以协调城市的生长与发展。[22]从这一意义上看, 田园城市理论的基本视角仍然是基于乡村的城市问题解决方案。在很多地方的城市设计中, 花园城市、接近自然成为城市更新的重要动力。建立更为分散的城市、建立有机联系的城市, 成为城市问题解决的一个思路。
特色小镇的角色冲突与方案调适
2015年4月, 浙江省政府率先提出了特色小镇的政策议题。在经济下行、大型城市人口超载的情况下, 这一议题迅速成为中国城市化进程中的又一切入点。在多次央地关系的政策互动中, 特色小镇的建设目标、方案以及政策评估已经基本确定, 但是从城市与乡村问题解决的角度看, 特色小镇作为新兴市镇, 仍将面临角色与功能的冲突。
其一, 新兴市镇的乡村定位。在分析当下中国乡村问题时, 我们往往无法突破对中国传统社会 (即费孝通先生所谓礼俗社会) 的认识, 这种认识既来自历史抽象的乡土记忆, 也来自长期形成的独特的中国社会结构。在中国城市化发展的进程中, 中国的农村社会本不是一个问题, 只是在工业化深入发展的时候, 农村问题才开始体现出社会的结构性矛盾。
上个世纪70年代, 以联产承包制为标志的农村改革启动, 在约翰逊看来, 这场在中国农村发生的和平革命, 其激烈程度丝毫不亚于1952年在中国推行的土地改革制度和1957年建立的农村公社制度。[23]这场改革产生的社会大规模的市场要素和人口流动, 为中国城市化的再次启动奠定了基础, 因此在一定程度上可以说, 城市化是农村改革的政治性后果。
中国农村的变革催生了一些乡村的城市化道路。一些村庄或成为城市化的村庄, 或独立形成新的市镇, 从而丰富了我国城市体系;更为重要的是, 这些城镇的突现提供了上个世纪80年代农民“离土不离乡”的乡镇工业化出路, 因此在这个意义上可以说, 这些新生的基于农村变革的城镇有着深刻的乡村属性。事实上, 国外很多小镇的建设并不排斥城镇的乡村属性, 美国travel&leisure网站曾在55类744个小镇中海选民众最喜爱的小镇, 最终桂冠被科罗拉多州阿斯彭小镇摘得, 其诱人的乡村风情、啤酒和维多利亚时代的街道在此次海选中获得高分。
其二, 新兴市镇的城市定位。在中国的社会变迁中, 城市化是借助于工业的力量作为乡土社会的异化物而出现的。在以农为本和耕读传家的社会惯性中, 传统工商业乃至市镇的出现对于乡村社会结构并无解构作用, 只是在工业革命兴起之后, 城市这一异化物才具有了摧毁乡土社会的物质力量。
一个来自乡村的新兴市镇即使试图保持村庄的社会特质, 也注定要暗合城市发展的一般逻辑。在新兴的市镇管理中, 一系列的城市法律必须确定, 美国城市管理立法主要有:1.城市规划法, 此为母法, 地方政府必须据此施行;2.土地使用分区管制实施条款, 规定特定社区的土地使用及人口密度等性质及一些防止过分拥挤的办法;3.土地细分实施条款, 详细规定上述每一分区的地面建设;4.城市重建立法, 对旧社区、贫民区及简屋陋巷区域改建立法;5.估价程序条款, 规定公私建筑、房屋土地等的价格标准, 并以此作为征税的依据。
同时, 法律不仅体现在城市的内部运作上, 还体现在城市外部规模的控制上。20世纪70年代, 美国加利福尼亚州戴维斯市居民投票决定限制城市增长, 以使该市人口在2000年之前控制在5万人以内。为了实现这一目标, 该市规划局每两年就要计算新增居住单元的数量, 并按照此数量发放建筑许可证。[26]这一城市规模的控制与其说是政治性的, 不如说是社会性的, 但是这一基于选举与代理而形成的社会结构已经具有了区别于农业社会的传统特征。
其三, 新兴市镇的角色冲突。“目前, 对乡村问题的认识, 往往隐含着两个概念化倾向和既定思维:一是对乡村的认识还停留在过去的‘乡土中国’, 即以土地为生、以村为居、差序格局, 以及人们一直熟悉的社会和礼治秩序。二是在农村政策上尽管作出了很大调整, 但还是基于‘以农为本’, 即土地是农民的命根子, 农业是农民就业和收入的主要来源, 国家的粮食供应靠自给和小农提供。当下面临的挑战是, 经过30多年快速工业化和城市化以后, 中国已经由‘乡土中国’转型为‘城乡中国’。”[27]但是, 城乡中国的政治转变仅仅解释了中国城市化过程的过渡性特征。“从城乡关系上, 中国传统城市和乡村共同构成完全的社会结构空间。乡村空间以血缘与地缘性组织为主, 而城市空间中的血缘与地缘性组织相对弱化, 家族规模受限, 流动人口较多, 教化与政治空间的系统化特征尤为突出。”[28]因此, 城市化进程中有可能形成传统基于乡村社会的结构断裂, 而这些后果难以通过经济发展加以修复。
2008年1月1日开始实施的《城乡规划法》取代了原有的《城市规划法》, 突出城乡规划综合调控的地位和作用, 这一法律承认城乡发展的路径差异。《城乡规划法》指出, 城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划, 详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划。规划区, 则是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要, 必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中, 根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。因此不难看出, 浙江省首倡的特色小镇, 在规划法的层面上, 仅仅是村庄的规划, 而非城镇规划。但是在中央政府首次展开对于全国特色小镇的评选活动中, 特色小镇的规划已经从非行政性的村庄规划转变为具有行政色彩的城镇的规划, 意味着特色小镇应该纳入《城乡规划法》的刚性约束。
因此从制度上看, 这些新兴市镇的形成与控制不仅仅体现为央地关系的权力重构, 也体现为全国性法律与地方政策层面的冲突。而从城市形成背后的逻辑来看, 特色小镇的争论反映了城乡一体化发展中的政治、经济和社会问题的交织与互构。众多的新兴市镇或设于城市边缘, 或建于乡村郊野, 这种地理位置的变化背后缺乏城市制度或乡村制度明晰的支持, 也缺乏明确的社会心理认同, 因此仅仅以“非产业区”或“非行政区”的否定性命名无法排除小镇的产业区或行政区的角色冲突, 若干模糊定义仅仅强化了特色小镇过渡性的政策特征。在住建部等三部委公布首批中国特色小镇名单之后, 2016年12月28日, 江西省政府印发《江西省特色小镇建设工作方案》, 在江西方案中, 特色小镇被定义为以某种产业为特色, 既有城市功能, 又有乡村风貌, 大小适宜的人口聚集区。主要包括以传统行政区划为单元的建制镇和不同于行政建制镇、产业园区的创新创业平台两种形态。[29]这一分类兼顾了浙江方案和全国性方案对于小镇的定义, 事实上确认了特色小镇是工业和生态互相促进的政策产物。正是基于地方的政策创新, 2017年12月4日, 《国家发展改革委、国土资源部、环境保护部与住房城乡建设部关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》首次明确区分了特色小镇与特色小城镇:“特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小城镇是拥有几十平方公里以上土地和一定人口经济规模、特色产业鲜明的行政建制镇。”[30]这样的规定又把特色小镇从行政建制镇中区分了出来, 特色小镇经过了漫长的权力博弈, 重新回归了浙江特色。
2017年10月, 中共十九大报告提出了“乡村振兴战略”, 这一战略再次激发了学界热烈的讨论, 李昌平、贺雪峰、熊万胜和唐亚林教授的学术争鸣尤其引人关注。唐亚林教授以“乡愁”和“城愁”来回应相关学者的争论, 并概括中国城市化进程中的“两难”处境:“如果说乡愁是一种回不去的生存状态与精神寄托, 那么城愁则是一种不得不忍受的日常生活与精神荒芜”[31]。诚然, 城市与乡村的发展是国家经济社会发展的两维, 人口在城乡之间流动, 但是在大量的社会科学研究中, 城市与乡村还是两个互相隔离的话题。长期以来, 国家通过城市吸纳农村, 通过政治吸纳社会, 从而形成城市发展对于农村、农业和农民的“剥削”;而农村人口为了规避这种制度性榨取, 大量涌入城市之中, 从而形成农村的空心化和城市问题的累积, 既加大了城市有机更新的成本, 也消耗了农村发展的诸多资源。在中国的城市化进程中, 虽然大量的城镇得到了发展, 但是由于身份的差异, 这类城镇事实上分别形成了城市导向的市镇和乡村导向的村镇。而特色小镇的设立, 有助于解决游离于城市体系之外的城镇的身份冲突, 由于特色小镇兼顾了产业、生态, 从城乡一体、城市功能疏解与村镇融合性发展的思路看, 这一过渡性的政策方案仍然值得期待。人们在城乡之间不停地流动, 如同为霍华德所谓的两块磁铁所吸引, 但是霍华德也承认, 在城市和乡村的竞争中存在一个与之抗衡的劲敌, 那就是部分吸取二者特色的新的生活方式。[32]从新的生活方式的角度, 我们可以看到特色小镇基于公共生活的价值可能。因此, 作为身份模糊的新型城镇的特色小镇, 有可能在城乡一体化的发展中逐渐形成新的身份, 并最终形成比较清晰的城乡问题的系统性解决方案。（作者：姚尚建）